规范的网吧行业，应具备这样三个要素：首先，有较好的社会效益，有站得住脚的社会声誉，被社会普遍认可；其次，有稳定增长的经济效益，前景良好而不是前途难测；最后，有科学、有效而且健全的管理规范、经营规范和行业规范。然而，目前我国的网吧行业尚未达到这样的境界。2007年2月,国务院文化部会同14部委联合下发的《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知 》指出：必须清醒认识到，当前一些青少年沉迷网吧和网络游戏的现象仍比较严重，网吧接纳未成年人、黑网吧和非法网络游戏仍是人民群众关注的突出问题，要求切实加强管理和整治。各地为此也出台了进一步贯彻从严、从紧实施细则，可见网吧行业的不规范现况，依然令社会不满。
 

十年整顿   事倍功半
    十多年来，特别是从2002年由文化部门牵头开始，围绕着对网吧行业的规范管理，几乎动员了全国人民。参与这项工作的部门、单位和人员，上至中央领导，下至平民百姓。群众一封封来信，代表一件件提案，委员一份份建议，媒体一篇篇报道，政府一个个方案，领导一道道批示……可谓全社会、全方位，群防群治，齐抓共管了。采取的主要措施有制订并发布《条例》、控制总量、调整布局、安装监控软件、实行零点断线、采取实名制上网、教育培训、义务监督、明查暗访、媒体曝光、联合行动、突击检查、从重处理、罚款、停业、吊证……整治工作一环套一环，广度和深度都在不断加强。我们必须充分肯定各级政府部门特别是文化部门在网吧管理中所做的工作和取得的成绩。经过近几年的不懈努力，有效控制了网吧市场无序发展、恶性竞争、以及经营秩序混乱的局面，有效打击了网吧的各种违规经营行为,特别是有效遏制了网吧接纳“红领巾”现象,“黑网吧”蔓延势头得到了有效控制。经过教育培训，广大业主具备了法规意识、自律意识，各种规矩以及守法经营的道理已深入人心。
    然而，就行业整体情况而言，整治与规范工作的实际效果离群众要求，离建立规范的网吧行业秩序的目标还有较大差距。中央电视台2005年底报道的“少年之死”，2006年报道的“大学生之殇”，就充分说明了这一点。如果按照国务院《条例》的各项要求去衡量，目前在全国网吧行业中，没有一家完全规范的网吧，没有完全称职的业主，更没有“模范网吧”，这决不是耸人听闻。请问，在有生意的情况下，哪个网吧能坚持住零点停止营业？绝对禁烟做得到吗？认真核对、登记每一个上网人员的有效身份证件了吗？不经营非网络游戏了吗？能全部保留60天的上网记录吗？在一些地方特别是城郊及农村地区，取缔无证照网吧的工作在取得了阶段性成效之后，紧接着也宣告了失败。《条例》中设定的种种违规现象都无一例外地存在着，只是程度有所不同，各地有所不同，阶段有所不同，时好时坏罢了。
    几年来，现有网吧的规模不断扩大、连锁门店数量不断增加、部分地区的“审批开禁”，而又没有建立起有效的淘汰机制，从而致使网吧行业的竞争进一步加剧，生存环境进一步恶化，整体效益由不稳定变成急剧下滑经营秩序混乱现象有所回潮。行业的生存状况变得越来越复杂，提升其规范化程度的工作越来越艰难，以至于使部分群众有怨气，开始怀疑政府办事能力。
 

问题多多   积重难返
    大家都在思考：政府下了这么大的决心，有国务院《条例》可依，投入了这么多的人力，采取了这么多行动，为什么还是管得不够理想呢？在一些地区为什么还会有“不管不得了，管也管不了，管比不管好”的感叹呢？笔者认为，网吧行业之所以难以规范，它有着错综复杂而又深刻的历史背景和社会根源，其主要原因有以下十三种：
    对网吧的认识有分歧   社会各界对网吧的出现和迅猛发展认识不足，特别在政府各管理部门，可以说认识上众说纷纭，在有些问题上甚至到了混乱的程度。①网吧行业历经10多年发展，至今没有得到社会的普遍认可。笼统地说它是“双刃剑”已经不错了。苏州有个大学校长对新华社记者说“网吧就是个单刃剑，只有坏处没有好处。“有相当一部分人乃至相当一级的领导认为：应当用行政手段压制甚至取缔网吧行业”另一种观点则认为，这是个适应时代要求的新兴产业，应该扶持。②一部分人认为不需要对其进行总量控制，而应由市场去优胜劣汰，另一部分人则认为只需要用行政命令，通过罚款、吊证、断线、监控等措施就可以了。③家长方面认识也不统一，据调查78.4%的家长认为不能让孩子进网吧；另外21.6%的家长认为应该允许有条件地进入;更有人认为，面对如此有吸引力的网吧，应设立“未成年人”网吧。④对《条例》的看法也不一致，比如对限制营业时间的认识：一部分人认为，互联网是全球的，中国的深夜正是发达国家的白天，正是开展商务活动的最佳时机;另一部分人则认为，这是控制网民沉溺于网吧、减少负面影响的重要举措。
    认识上的种种分歧导致了步调不能一致，难以建立起更有效的管理机制，很难形成合力。今年2月;国务院14部委的《通知》要求：“各地区各部门要进一步统一思想、提高认识，从深层次克服网吧和网络游戏管理中存在的模糊认识，以高度的政治责任感和紧迫感，加大工作力度，把加强网吧和网络游戏管理作为一项重要的民心工程和保护未成年人成长的希望工程，切实抓紧抓好。”我觉得此话具有协调各方面立场的意味。
    网吧行业积重难返    2002年上半年文化，部门受命管理网吧时，该行业已是无序发展、恶性竞争，问题成堆了。那时政府对其管理已经失控多年， 网吧诞生的最初几年各地大都没有指定管理部门。其后的 6年里，许多地方竟然在公安、工商、电信、文化等部门之间几易主管部门，那时候多数部门不想管，恐躲不及。文化部门接手后，由于这是个积重难返，问题成堆的行业，很难在短期内走上健康发展的轨道。
    “黑网吧”屡禁不止   从范围上看，无论如何打击，从2002年4月至今，全国各地的无证照网吧始终没有绝迹。“黑网吧”打而不死，死而不僵，风头过后借尸还魂。其原因之一是许多无证照网吧有背景、有后台、有靠山。原因之二是相关主管部门没有按《条例》要求真打，没往死里打。许多人把社会稳定与规范市场对立起来，把局部震动与社会动荡等同起来，不懂得牺牲局部暂时平衡以维护大局稳定的道理，甚至认为开个“黑网吧”充其量是违规，又不是违法原因之三是有利润空间。“黑网吧”以低成本和违规经营获得较大利益，有利可图，值得冒险原因之四是部分失业、残疾、弱势人等以此为生，取缔有难度原因之五也是最重要的原因，是不法接入商为无证照网吧提供接入服务。部分开黑网吧的人以家庭需要为由申请宽带接入，ISP接入商无理由拒绝接入，另因为利益，个别不法ISP接入商甘愿与无证照“网吧”合污。
    专项治理有弊端    人们往往寄希望于集中行动、专项治理、上级稽查、媒体曝光这些传统手段。从法律角度考察，这种集中整治或专项治理的弊端明显，是一种“头痛医头脚痛医脚”的执法方式，短时间奏效的代价是长时间的失效。
专项治理的背后，是长效监管措施不力甚至日常监管缺位造成的。专项治理的弊端首先是效果不巩固。“由乱到治、再乱再治、再治再乱”，几年来如此反复不定，虽历经千方百计，但效果仍然不如人意；其次，取缔黑网吧的机制“矢不中的”。文化部门只有权处置合法“网吧的违规行为，工商、公安虽有权处置“黑网吧”，但对无证照网吧，也因种种理由难以按“条例”彻底取缔。通信部门掌握无证照网吧的接入渠道，但因利益所在投鼠忌器。教育机构只能正面教育学生，因缺乏配套措施或措施不落实，而成效甚微；最后，在限制营业时间上“缘木求鱼”。由ISP运营商用技术手段限制“网吧”的营业时间，是件轻而易举的事，却要政府部门花费巨大精力去开展联合行动，去笨拙地安装监控软件，疲惫地深夜突击检查，无奈地与业主争辩，使一些本来可以很好解决的问题，变得一筹莫展。
    贯彻《条例》执行难   现在的管理体制与法规有其历史的局限性。首先，对网吧管理的权力分散、力量分散、参加的部门多、层次多，由此造成一定程度的互相推诿、效率低下。比如《条例》规定：有证照的网吧接纳未成年人由文化部门管，不良信息由公安部门管，防火由消防机构管；无证照经营由工商部门或工商会同公安部门管；登记不全、上网信息保留等由文化、公安部门共管；锁门超时营业由公安部门管，不锁门超时经营由文化部门管。但如果上述问题同时存在（事实也是这样），谁都可以管，谁都有充足的理由可以不管。其次，在网吧的行业性质、互联网与网吧、网吧老板与消费者的责任、电子阅览室与网吧的界定及法规责任等问题上，含糊不清。文化、公安两部门分别依法在网吧安装监控软件，有必要吗？《网络文化经营许可证》不允许“转让”却允许变更法人，如何操作？变相买卖和出借出租证照如何禁止？再次，《条例》过于苛刻，网吧难以全面执行，造成了“全面执行条例则可能被卡死，不执行条例则可能被罚死”的局面。
    人情作祟执法难   行政执法的公平性受到挑战。有的业主有恃无恐，不把管理部门当回事，不参加培训（或派杂工应付）、不服从管理、不接受处罚。“扯大旗做虎皮”，违规后，总是找管理部门的上级、上级的上级出来摆平。一些人不把精力放在守法经营上，而是热衷于走门子、找关系，而且这股风有愈演愈烈之势，真是雾里花，水中月。有些部门利益、社会关系、支支节节、错综复杂，剪不断、理还乱，令执法工作左右为难，深浅不得。
    不实报道压网吧   使老百姓对行业的认识更加片面，使网吧行业处在一种被歧视的地位，缺乏良好的舆论氛围。个别记者为轰动效应、猎奇、找卖点，而唯恐网吧不乱，向网吧行业泼脏水，牵强附会地编新闻，或捕风捉影，或见风扬尘，引用过时或废止的政府规定，夸大其辞，攻击一点不及其余，给规范市场凭添了许多麻烦。
    网吧治理力不从心   2002年，文化部门只接管了对网吧监管的责任，而编制、经费一直没有解决，取证及检测设备不足、执法手段有限，使许多区县原本就是以借用人员为主的稽查队更是力不从心，不适应形势需要。一般省会城市文化部门（包括区县）专门从事这项工作的大都不过60人，同时许多人身兼数任。面对汹涌的网民浪潮（500万人的城市，到网吧的网民每日在30万人次以上），仅凭文化部门几个老人，一部旧车（有的地方靠自行车），就能管得好、禁得住吗？另外，许部分执法人员缺乏网络和计算机知识，其文化水平、知识结构、业务素质远远不适应网吧行业管理工作的需要。
    “苛捐杂税”挫网吧   个别政府部门对网吧乱收费的现象比较突出，有的大一点的网吧一年要向各管理部门交纳各种名目的费用近10万元，强行摊派订阅的报刊近10份。政府部门的乱收费挫伤了经营者合法经营的积极性，损害了政府的管理权威，增加了经营者经营成本，加重了业主负担，客观上刺激一些经营者无奈之下铤而走险。
    互联网教育需加强   即便是处在长期打压之下，网吧行业仍然蓬勃发展，一方面这也是一种就业渠道，更主要的是因为这一行有稳定的顾客群，客观上也存在网吧接纳未成年人的土壤。在中国一亿三千多万网民中，就有两千四百多万未成年人。据调查，“网吧”的网民中80%的人在35岁以下。青少年、年轻人的上网需求是不可能用整顿、打击网吧的方法消除的。更重要的是，社会没有为青少年提供足够数量的、他们喜闻乐见的娱乐项目和娱乐场所。以南京市为例，该市有中、小学生80余万人，学校现有电脑5万余台，平均16人一台；以每3个学生家庭有一台电脑计算，共26.6万台。两项合计为31.6万台。尚有48万余名学生没有地方学电脑，或者较少有机会接触电脑。加上在校大学生很多人没有自备电脑。这种情况，势必增加未成年人进网吧趋势。因此，学校的互联网建设加强也是关键。
    急于回收成本导致违规经营   据业内专业人士介绍，相对于其他行业而言，在同等的投资规模下，“网吧”的运营成本和风险较低，且经营方式与运行过程简单，投资者若能在20个月内收回成本，届时除了再投部分资金做些升级改造、支付必要的人员工资、水电、入网等费用之外，就是利润了。这种行业的特性助长了急功近利情绪。于是网吧不可能不昼夜经营，违规也就在所难免。
    税率过高影响经营者合法经营    2003年1月15日，财政部、国家税务总局下发的《关于营业税若干政策问题的通知》（财税［2003］16号）规定“单位和个人开办网吧取得的收入，按娱乐业税目征收营业税”。网吧不属于《娱乐场所管理条例》的管理范围，但却按娱乐业征税。网吧的税率从原来的3%-5%骤然提高到20%，个别地区甚至更高，据悉东北某市为28.3%。尤其是在网吧禁止未成年人进入和禁止超时营业以后，这一税率使得网吧经营企业较难承受，使不经守法经营的部分业主不得已回到违规经营上寻找补偿。
    业主素质参差不齐，影响行业整体提升   部分业主不懂专业、不懂经营、法规意识极差，且惟利是图。因为经营业绩不佳，往往会恶意举报，打价格战，破坏正常秩序，不守行规。这是网吧行业的劣根，是行业规范化建设的最大障碍，也是网吧行业自杀的表现，网吧行业中一些极坏的社会影响大都源于此。
 

 曙光在前   任重道远
    当前大家都在探索如何科学管理，有效管理，如何进一步提升网吧行业的规范化程度。国务院也在九个城市进行了试点，比较有代表性的有六个方面。
    一是加强对网络游戏的管理，提倡游戏分级制。有人建议对游戏进行分级，区别青少年类与成年类。也有人在研制试运行“防沉迷网络游戏软件”，希望能以此减少网络游戏对青少年的不良影响。二是建议对网吧进行分级，搞适合青少年进入的绿色网吧、放心网吧、公益网吧、文明网吧、青少年上网空间之类。三是发展连锁，主观地认为连锁网吧能以规模经营取代违规经营。四是以法律的形式引入并启动公众监督程序。五是培养青少年多元化兴趣，抵制网络游戏。六是组织对《条例》进行修改。建议取消对营业时间的限制，允许24小时营业；采取堵疏结合的方法，允许未成年人有条件地进入，即法定节假日允许未成年人在监护人监护下进入网吧；进一步理顺部门职责，健全管理体制，等等。
    据悉，国务院有关部门原计划于2006年3月全国九个试点城市的试点结束后，在总结论证的基础上，启动对首版《条例》的修订程序。关于现行《条例》笔者认为，对网吧和游戏实行分级管理过于繁琐，会带来管理上的新难题、新麻烦。实践中，连锁网吧的优势还未真正体现出来，无论是公安部门的“实名制”上网系统还是文化部门的监控软件，包括版权部门的“防沉迷游戏软件”，虽然是对网吧管理的有益探索，但还不能从根本上解决网吧的负面影响问题。笔者认为建立规范的网吧行业，当务之急应做好以下几点：
    第一，要尽快确立网吧行业的合法的、公认的、正面而适当的社会地位，给业主自尊与自信。
    第二，依法建立对网吧业主的执业资格确认制度。拯救网吧行业必须从切实提高业主素质入手。未获得执业资格者，不得从事网吧经营活动。
    第三，积极建立科学有益的行业标准与行业规范。
    第四，要毫不动摇地坚持严格控制总量，合理布局。在没有建立有效的淘汰机制之前，继续停止发展新网吧（包括单体和连锁）。
    第五，进一步加强技术措施，将公安部门的“实名制”上网系统、文化部门的监控软件和版权部门的“防沉迷游戏”三套软件合并为一套，组织攻关，待真正达到设计要求和完善功能后，依《行政许可法》等法规，免费在网吧安装。
    第六，依法确立ISP供应商对于“黑网吧”、超时经营等方面技术上的责任。
    第七，更加注重立法和完善管理机制。要用法律的形式明确游戏开发商及运营商、ISP供应商、家长、学校、网吧业主、政府、医务工作者、媒体、社公众等各方面的责任。
    第八，针对影响网吧行业规范的诸多因素，一一研究对策，开展综合治理。 

作者简介
刘创新　南京市文化局文化市场管理处副处长，北京大学毕业，具有文学、情报学、图书馆学、计算机应用、经济管理等多学科背景，曾在大学执教过《计算机应用基础》、《古代汉语》等课程。刘创新从事网吧市场管理多年，是网吧管理方面的专家，曾发表《网吧管理对策研究》、《青少年网络文明建设初探》、《网络文化市场稽查实务》等论文，2006年编著出版了网吧行业第一部专著——《网吧经营与管理》，深受业界欢迎。同时他还是江苏杂文协会理事，南京作协会员，其作品曾多家转载、多篇入集，多次获省、部级奖。